□本報記者 張 磊□
5月31日，第28個世界無煙日之際，由國家衛(wèi)生計生委等單位共同主辦的控?zé)熜麄?/a>活動在北京奧林匹克公園內(nèi)的國家體育場（鳥巢）舉行。圖為志愿者表演控?zé)煆V場舞。CFP供圖
6月1日起，被稱為“史上最嚴控?zé)熈睢钡摹侗本┦锌刂莆鼰煑l例》正式實施，成為本周媒體關(guān)注的熱點之一。但稍加梳理便會發(fā)現(xiàn)，被輿論冠以“史上最嚴”的地方控?zé)煑l例并不在少數(shù)。隨著時間的推移，很多地方的控?zé)熈Χ扰c公眾最初的期望并不相符，“史上最嚴”被媒體解讀為“紙上最嚴”。此次北京控?zé)熯€需突破哪些瓶頸？其他城市的控?zé)煂嵺`又給北京提供了哪些前車之鑒？
大部分“最嚴”
落實不樂觀
截至目前，我國已有16個大中城市頒布了地方控?zé)煑l例。上海、深圳、長春等城市的控?zé)煑l例，在出臺時都曾被媒體冠以“史上最嚴控?zé)熈睢?。但隨著時間的推移，大部分城市的落實情況不容樂觀。
例如，2014年7月1日，《南寧市控制吸煙規(guī)定》正式施行。據(jù)當?shù)孛襟w報道，該條例實施即將一年，但南寧仍未開出一張控?zé)熈P單?！渡虾Ｊ泄矆鏊刂莆鼰煑l例》頒布實施已近5年，上海市統(tǒng)計局近期公布的調(diào)查顯示，當被問及對上海公共場所吸煙狀況改善效果的滿意程度時，55.3%的受訪者表示效果一般，16.2%表示沒什么效果，二者占到全部受訪者的近80%。
“這些‘最嚴’的規(guī)定，其實是我們早就應(yīng)當做到的?！敝袊?zé)焻f(xié)會會長許桂華介紹，2003年11月，中國成為《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》第77個簽約國。作為締約方，中國承諾2011年1月9日前在室內(nèi)公共場所和室內(nèi)工作場所全面禁煙?？梢?，很多城市的“史上最嚴控?zé)熈睢痹趪栏癯潭群蛯嵤r間上均滯后于《公約》要求。
“和上世紀90年代相比，上海、北京等城市的控?zé)熈⒎ㄓ辛撕艽筮M步，但與《公約》要求仍有較大差距?！痹S桂華說。
新探健康發(fā)展研究中心副主任吳宜群表示，控?zé)熾y大致有幾方面原因：缺乏公眾參與；國家層面無法可依；政企不分，賣煙者在控?zé)?；煙草廣告控制不力；控?zé)焾?zhí)法效能低下?！斑@些難題都對北京控?zé)煒?gòu)成嚴峻考驗。”
如何發(fā)動
“沉默的大多數(shù)”
“算了，我早就習(xí)慣了?！痹诒本┮患医ㄖO(shè)計公司從事設(shè)計工作的董小姐說，辦公室里的“老煙槍”不少，她天天都要忍受煙霧繚繞。由于建筑設(shè)計公司里抽煙員工居多，不抽煙的董小姐反而成了異類。“周圍的同事都在抽，勸誰才好呢？總不能挨個兒說吧。”董小姐說，公司的老總、經(jīng)理也是煙民，根本無法勸阻，而勸阻普通職員，又似乎是在影射領(lǐng)導(dǎo)。“只能忍了。”
控?zé)熜乱?guī)實施前夕，北京市控?zé)焻f(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，目前該市共有419萬名煙民，不吸煙卻深受二手煙之害者達1000多萬人。另一項由10萬名不吸煙者參與的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果顯示，被問及“如果你在禁止吸煙場所發(fā)現(xiàn)有人吸煙，會不會上前勸阻”時，明確表示“會勸阻”的只有31.5%，而明確表示“不會勸阻”的則占37.4%，另有30%表示“不知道”。在另一項調(diào)查中，僅有兩成網(wǎng)友愿意勸阻吸煙者掐滅煙頭，較多人選擇“默默走開”。
“北京控?zé)煑l例的執(zhí)法主體是衛(wèi)生監(jiān)督部門，但全市衛(wèi)生監(jiān)督人員只有1000多人。執(zhí)法難度可想而知?！北本┦行l(wèi)生監(jiān)督所副所長王本進坦言，如何發(fā)動1000多萬“沉默的大多數(shù)”，主動維護健康權(quán)益，勸阻吸煙，成為落實控?zé)煑l例的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
在政府機關(guān)工作的丁先生最近已經(jīng)開始學(xué)著抽煙了。他告訴記者，每次出去吃飯應(yīng)酬，把煙一遞，人際關(guān)系迅速拉近，自己覺得不會抽煙是個缺點，更別提想到去勸阻吸煙了。更讓他糾結(jié)的是，開會時，領(lǐng)導(dǎo)把煙盒往桌上一扔，不抽的好像就不是自己人。“反正都要吸二手煙，不如自己也抽吧?！?
在餐館、火鍋店等餐飲場所，不少市民表示，勸阻別的客人抽煙，總覺得有些小題大做，更怕引起糾紛。
“控?zé)熈畹臋?quán)威首先要基于全民的認可。如果大家都認為別人吸煙跟自己無關(guān)，多一事不如少一事，那么我們只能在沉默中繼續(xù)成為受害者?！眳且巳赫f。
目前北京規(guī)定，如果經(jīng)營場所發(fā)現(xiàn)有人吸煙，在對個人進行勸阻的同時將處罰場所。一些企業(yè)負責(zé)人表示，如果場所被處罰，員工的獎金也會因此受到“牽連”?！斑@就迫使場所發(fā)動員工，參與勸阻吸煙?！蓖醣具M說。
中國疾病預(yù)防控制中心控?zé)熮k公室研究員楊杰表示，公眾對控?zé)焻⑴c度不高，還與公眾對二手煙暴露危害認識不足有關(guān)。2012年原衛(wèi)生部發(fā)布的《中國吸煙危害健康報告》顯示，2/3以上的中國人不了解二手煙暴露的危害。大多數(shù)人通常只是將吸煙當做一種個人行為?！皬拇蟮沫h(huán)境看，中國民眾對于煙草危害的認識仍然欠缺，有些人甚至視而不見，整個社會沒有形成好的控?zé)煼諊??！睏罱苷f。
“國家版”控?zé)熈?
要盡快出臺
“時至今日，我國仍沒有一部控?zé)煹膰壹壏?。”中國控制吸煙協(xié)會副會長、北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生和流行病學(xué)教授楊功煥不無遺憾地說。
中國政法大學(xué)副校長馬懷德認為，目前地方控?zé)煼ㄒ?guī)數(shù)量不少但總體質(zhì)量不高，多為倡導(dǎo)、建議式條款，對限制煙草行業(yè)發(fā)展也沒有做出明確規(guī)定。數(shù)據(jù)顯示，2004年～2014年，全國卷煙生產(chǎn)總量增長了39%。“這與我國缺乏國家層面的控?zé)煼捎幸欢P(guān)系。”馬懷德說。此外，由于受到《立法法》、《行政處罰法》等上位法的約束，這些地方性法規(guī)在處罰力度等方面也不理想。
專家建議，目前全國已陸續(xù)有16個城市出臺了各自的控?zé)熈?，雖然尚存不足，但卻總結(jié)了寶貴的經(jīng)驗。應(yīng)盡快出臺“國家版”的控?zé)熈?，對各地的控?zé)煿ぷ髯龀鲋笇?dǎo)。楊功煥建議把控?zé)熂{入我國的“十三五”規(guī)劃，制訂國家級的專項控?zé)熜袆佑媱潯?
“國家相關(guān)部門應(yīng)加大在煙害防治方面的調(diào)研力度，盡早把《煙害防治法》或《煙草控制法》列入國家立法規(guī)劃，同時還應(yīng)修訂《煙草專賣法》、《未成年人保護法》等法律的相關(guān)條款，使控?zé)熛嚓P(guān)法律法規(guī)統(tǒng)一、配套，并形成完整的體系?！瘪R懷德說。
2014年11月，國家衛(wèi)生計生委起草的《公共場所控?zé)煑l例（草案送審稿）》已上報國務(wù)院法制辦，面向社會征求意見?！斑@開了一個好頭，但還需要更多相關(guān)法律配套，形成組合拳?！瘪R懷德說。
控?zé)煵荒茏?
“狐貍討論保護小雞”
除了要出臺國家層面的法律法規(guī)，目前最為迫切的是將我國已經(jīng)承諾的《公約》真正落實到位。在楊功煥看來，這很困難，原因在于現(xiàn)有的控?zé)煓C制。
“狐貍坐在雞籠里討論如何保護小雞?！睏罟ㄟ@樣形容當下中國的控?zé)煓C制。她告訴記者，中國是世界上少數(shù)仍對卷煙實行專賣制度的國家，授權(quán)行政機構(gòu)——國家煙草專賣局管理煙草產(chǎn)品從種植、生產(chǎn)到銷售的整個流程。而它的另一身份便是中國煙草總公司。
中國于2007年成立了由八部委組成的《公約》履約工作部際領(lǐng)導(dǎo)小組，其中就包括國家煙草專賣局。該局作為政府部門，要履行公約的控?zé)熈x務(wù)，但同時又是煙草公司，要維護本行業(yè)利益。這兩種角色存在著無法調(diào)和的沖突。
“討論控?zé)熯@一公共衛(wèi)生政策時，煙草公司的代表就坐在旁邊。這就好像讓狐貍坐在雞籠里，討論如何保護小雞，其結(jié)果可想而知?！睏罟ㄕf。
2008年國際控?zé)煷髸希?00個公益組織投票，將“臟煙灰缸獎”頒給中國，理由是“寧要漂亮煙盒，不要公民健康”。吳宜群表示，2010年11月在烏拉圭舉行的《公約》締約方第四次會議，旨在探討《公約》中對涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實施準則，但以工業(yè)和信息化部和國家煙草專賣局人員為首的中國代表團多次提出反對意見，并強調(diào)煙草是中國重要的支柱產(chǎn)業(yè)。
“加強控?zé)熈Χ龋紫葢?yīng)該將‘既是裁判員又是運動員’的工信部從履約小組中‘請’出去?！眳且巳赫f。
從總書記的殷殷囑托到國務(wù)院重磅文件發(fā)布，從中藥配方顆粒試點結(jié)束到 ...[詳情]
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